Do caixa invisível ao seguro rural
Todos os anos, diante de uma seca, enchente ou quebra generalizada de safra, o Brasil repete o mesmo roteiro: o produtor perde renda, a dívida aumenta e o governo anuncia uma nova renegociação.
Gastamos energia e dinheiro para socorrer o produtor depois do prejuízo, quando deveríamos protegê-lo antes da perda.
Ao mesmo tempo, bilhões de reais permanecem em fundos públicos e garantidores cuja utilização nem sempre é apresentada de maneira clara. Uma auditoria do Tribunal de Contas da União (TCU) identificou recursos e políticas movimentados fora dos canais tradicionais do Orçamento Geral da União, da Conta Única do Tesouro Nacional e do Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi).
O TCU chamou esse fenômeno de “desorçamentação”: receitas, despesas, subsídios e decisões financeiras que não aparecem integralmente nos sistemas regulares de autorização, registro e controle.
Essa constatação abre uma pergunta importante: parte dos recursos livres desses fundos poderia ser usada para fortalecer o seguro rural e facilitar o crédito?
A resposta é sim. Mas não retirando dinheiro de qualquer fundo, sem critério. Cada instrumento precisa cumprir a função para a qual foi criado, com autorização legal, transparência e controle.
O mapa dos fundos
Nem todos os fundos possuem a mesma finalidade. Alguns financiam atividades produtivas. Outros garantem empréstimos. Há ainda os que subsidiam políticas ou absorvem riscos excepcionais.
Fundo ou instrumento O que faz atualmente Como pode ajudar o campo
Fundos Constitucionais de Financiamento do Centro-Oeste, do Nordeste e do Norte (FCO, FNE e FNO) Financiam atividades produtivas nas três regiões Podem priorizar ou oferecer melhores condições para operações rurais seguradas, sem retirar recursos de sua finalidade original
Fundo de Garantia de Operações (FGO) Compartilha com os bancos o risco de inadimplência É o candidato mais adequado para ampliar garantias ao crédito rural e contribuir para a redução dos juros
Fundo Garantidor para Investimentos (FGI) Complementa garantias de pequenas e médias empresas Pode atender agroindústrias, cooperativas e alguns investimentos em máquinas e equipamentos
Programa de Subvenção ao Prêmio do Seguro Rural (PSR) Paga parte do prêmio da apólice contratada pelo produtor É o instrumento legal mais adequado para tornar o seguro rural mais barato
Fundo Catástrofe Foi concebido para cobrir perdas extraordinárias do seguro rural Pode dar sustentação ao sistema diante de secas, enchentes e eventos de grande proporção
Fundo Clima Financia projetos de redução de emissões e adaptação climática Pode apoiar irrigação, tecnologia, prevenção e adaptação, mas não foi criado para pagar apólices
Fundo Social e Fundo Nacional de Desenvolvimento Industrial e Tecnológico (FNDIT) Financiam políticas sociais, industriais e tecnológicas Não possuem ligação direta com o seguro rural e exigiram mudança legal de finalidade
| Fundo ou instrumento | O que faz atualmente | Como pode ajudar o campo |
|---|---|---|
| Fundos Constitucionais de Financiamento do Centro-Oeste, do Nordeste e do Norte (FCO, FNE e FNO) | Financiam atividades produtivas nas três regiões | Podem priorizar ou oferecer melhores condições para operações rurais seguradas, sem retirar recursos de sua finalidade original |
| Fundo de Garantia de Operações (FGO) | Compartilha com os bancos o risco de inadimplência | É o candidato mais adequado para ampliar garantias ao crédito rural e contribuir para a redução dos juros |
| Fundo Garantidor para Investimentos (FGI) | Complementa garantias de pequenas e médias empresas | Pode atender agroindústrias, cooperativas e alguns investimentos em máquinas e equipamentos |
| Programa de Subvenção ao Prêmio do Seguro Rural (PSR) | Paga parte do prêmio da apólice contratada pelo produtor | É o instrumento legal mais adequado para tornar o seguro rural mais barato |
| Fundo Catástrofe | Foi concebido para cobrir perdas extraordinárias do seguro rural | Pode dar sustentação ao sistema diante de secas, enchentes e eventos de grande proporção |
| Fundo Clima | Financia projetos de redução de emissões e adaptação climática | Pode apoiar irrigação, tecnologia, prevenção e adaptação, mas não foi criado para pagar apólices |
| Fundo Social e Fundo Nacional de Desenvolvimento Industrial e Tecnológico (FNDIT) | Financiam políticas sociais, industriais e tecnológicas | Não possuem ligação direta com o seguro rural e exigiriam mudança legal de finalidade |
O FCO, o FNE e o FNO recebem juntos 3% da arrecadação do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados. A destinação está prevista na Constituição e é detalhada pelo Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional.
Esses três fundos não foram colocados sob suspeita na auditoria do TCU. Portanto, não seria correto incluí-los entre as estruturas questionadas pelo tribunal.
Nem todo saldo é dinheiro sobrando
É necessário fazer uma distinção importante. Recurso “não comprometido” não significa necessariamente dinheiro ocioso ou disponível para qualquer finalidade.
Um fundo garantidor precisa manter reservas para cobrir possíveis perdas futuras. Antes de utilizar parte desse patrimônio em outro programa, é indispensável calcular quanto está efetivamente livre, quais garantias já foram concedidas e qual poderá ser a inadimplência das operações.
Por isso, não é possível classificar um fundo como subutilizado apenas porque ele possui muito dinheiro aplicado. É preciso uma avaliação financeira e atuarial.
O que pode ser feito é identificar recursos comprovadamente livres e, por meio de lei, direcioná-los a uma nova carteira de garantias, com patrimônio segregado e limites de risco previamente definidos.
O jogo de espelhos no BNDES
Um dos exemplos mais reveladores apresentados pelo TCU envolve o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
O saldo de recursos de fundos públicos mantidos ou aplicados pelo banco passou de R$ 39,28 bilhões em 2023 para R$ 75,51 bilhões em 2024 — crescimento de 92,2%.
No mesmo ano, o BNDES transferiu R$ 29,5 bilhões em dividendos ao Tesouro. Pela outra porta, recebeu R$ 20 bilhões do Fundo Social e R$ 10,46 bilhões do Fundo Clima.
O dinheiro não desapareceu. O problema é que, quando essas operações são mostradas separadamente, as contas públicas podem parecer melhores do que realmente são. O quadro completo está no Acórdão 1.372/2026 do TCU.
A cobrança do tribunal não é pela extinção indiscriminada dos fundos. É por transparência sobre patrimônio, recursos livres, garantias concedidas, custos futuros e riscos assumidos pelo contribuinte.
Uma porta que já foi aberta
O Fundo de Garantia de Operações é o exemplo mais concreto de que recursos livres podem ser destinados ao campo.
A Lei 15.356, de março de 2026, autorizou a utilização de até R$ 500 milhões de recursos não comprometidos do FGO para garantir operações do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf).
A lei criou um precedente importante. Uma nova autorização poderia ampliar essa garantia para outros produtores e cooperativas, desde que existam recursos efetivamente livres e capacidade financeira para cobrir eventuais perdas.
Mas é preciso compreender a função de cada instrumento. O FGO protege o banco contra a inadimplência. O seguro rural protege a produção contra seca, excesso de chuva, granizo, doenças e outros eventos cobertos.
Um não substitui o outro. É justamente a combinação dos dois que pode produzir um resultado mais eficiente.
O que o Congresso já discute
O Projeto de Lei 2.951/2024, de autoria da senadora Tereza Cristina, procura reformular os marcos do seguro rural.
O texto prevê prioridade e juros menores para operações de crédito protegidas por seguro, utilização da apólice como garantia e fortalecimento do fundo destinado à cobertura de riscos extraordinários.
A versão aprovada pela Câmara também permite o remanejamento de recursos do Programa de Garantia da Atividade Agropecuária (Proagro) para a subvenção do seguro rural.
O projeto recebeu regime de urgência no Senado em julho de 2026, mas continua em tramitação e ainda não se transformou em lei.
São avanços importantes. A proposta deste artigo, entretanto, acrescenta uma camada que pode tornar o sistema ainda mais eficiente: integrar também o FGO à operação.
O passo que ainda falta
A nova engrenagem poderia funcionar em cinco etapas:
- o produtor contrata uma apólice com apoio do Programa de Subvenção ao Prêmio do Seguro Rural;
- a indenização prevista na apólice passa a integrar as garantias do financiamento;
- o FGO cobre parte do risco de crédito que ainda permanece com o banco;
- diante da redução do risco, a instituição financeira cobra juros menores e exige menos garantias do produtor;
- O Fundo Catástrofe absorve perdas extraordinárias que poderiam comprometer seguradoras e resseguradoras.
- O Fundo Catástrofe já foi autorizado pela Lei Complementar 137, de 2010, mas nunca entrou efetivamente em operação por falta de regulamentação e de aportes contínuos.
A proposta, portanto, não é criar mais um fundo. É fazer os instrumentos existentes funcionarem de maneira coordenada.
O PSR reduz o custo da apólice. O seguro protege a produção. O FGO diminui o risco do banco. E o Fundo Catástrofe sustenta o sistema diante de perdas extremas.
O benefício precisa chegar ao produtor
Existe um cuidado fundamental: a garantia pública não pode servir apenas para aumentar a segurança e a rentabilidade da instituição financeira.
Se o FGO assumir parte do risco, o banco deverá demonstrar que reduziu sua margem na operação, conhecida como spread, alongou o prazo ou diminuiu as garantias exigidas.
Caso contrário, o dinheiro público poderá subsidiar o banco sem reduzir o custo para o produtor.
O programa também precisaria estabelecer limites por beneficiário, critérios regionais, respeito ao Zoneamento Agrícola de Risco Climático e divulgação das taxas cobradas antes e depois da garantia pública.
Transparência não pode aparecer apenas na origem do dinheiro. Precisa chegar até a taxa final paga pelo produtor.
Proteger antes de renegociar
O Brasil possui crédito rural, seguro, fundos constitucionais, programas de subvenção e fundos garantidores. O que falta é fazer esses instrumentos trabalharem juntos.
Não se trata de pegar dinheiro de qualquer fundo e destiná-lo ao agro. Trata-se de utilizar recursos comprovadamente livres para construir uma estrutura permanente de proteção à produção e ao financiamento.
Com o seguro cobrindo a lavoura e o FGO compartilhando o risco do crédito, o banco passa a ter mais segurança para emprestar. O produtor ganha acesso a juros menores e atravessa uma perda climática sem transformar imediatamente o prejuízo da safra em uma dívida impagável.
O governo, por sua vez, reduz a necessidade de criar sucessivos programas emergenciais de negociação.
Mais do que socorrer o produtor depois da quebra, o Brasil precisa aprender a protegê-lo antes dela.
*Miguel Daoud é comentarista de Economia e Política do Canal Rural
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